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為統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護(hù)紅線、持久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），中共辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際，按照黨、國務(wù)院決策部署，落實較嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

哪些地方優(yōu)先劃入生態(tài)保護(hù)紅線？

生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、需要強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，對于生態(tài)保護(hù)紅線，《意見》明確要求按照生態(tài)功能進(jìn)行劃定。

優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及生態(tài)敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。

《意見》明確，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

對于持久基本農(nóng)田劃定，《意見》明確，依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的持久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要梳理整改，確保持久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，《意見》也作出了明確要求，要按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭浚薅ㄈ萘浚乐钩擎?zhèn)無序蔓延。同時，要科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)僅允許哪些人為活動？

《意見》明確指出，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括8個方面。

零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險活動；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；需要且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。

三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、持久基本農(nóng)田占用的，報國務(wù)院審批；對于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法。

《意見》明確，三條控制線劃定和管控情況將作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會同有關(guān)部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。

三條控制線沖突怎么解決？

如何避免三條控制線“打架”？對此，《意見》提出要協(xié)調(diào)解決沖突，并給出了具體解決辦法。

根據(jù)《意見》，當(dāng)三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；持久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占持久基本農(nóng)田。

目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的持久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的持久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實無法補(bǔ)劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。

同時，為了解決沖突問題，《意見》還要求統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。

此外，《意見》提出自上而下、上下結(jié)合，實現(xiàn)三條控制線落地。具體來看，國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；省（自治區(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和區(qū)域，提出下劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實體邊界。跨區(qū)